学前教育成本分担机制亟待完善

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　　必须以一定的财政投入总量为前提　

　　为了解各地学前教育成本分担的情况，国家社科基金“学前教育成本分担研究”课题组对《中国教育经费统计年鉴》的相关数据进行梳理，通过计算得到各省*与家庭的分担比例，计算方法为：*分担比例=幼儿园预算内教育经费/学前教育经费总支出，家长分担比例=实际收取的学杂费/学前教育总支出。　

　　研究发现，在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）出台前，各级*对学前教育的总体性忽视是非常明显的。一方面，与小学、中学、大学相比，幼儿园所获得的财政投入总量较低。以2010年为例，小学、中学、大学的*投入分别是幼儿园的19.0倍、18.3倍、11.9倍。“国十条”颁布后，学前教育的重要性日益凸显，新增教育经费开始向学前教育倾斜。但即便如此，2011年基础教育、中等教育和高等教育三个阶段的财政性投入仍旧是学前教育的13.9倍、13.7倍、9.7倍。　

　　另一方面，与小学、中学、大学阶段相比，学前教育成本中*的财政分担比例过低。*分担比是反映*分担教育成本多少的指标。该比率越大表明*对于该级教育阶段的投入越多。虽然与2010年相比，2011年*的学前教育成本分担比例由34%增长到42%，但与其他学段相比，相差还是较大。如2010年，幼儿园、小学、中学、大学的*分担比分别为34%、96%、84%、56%；2011年，幼儿园、小学、中学、大学的*分担比分别为42%、97%、88%、62%。可见，学前教育阶段的*分担比例远远低于其他学段，也与同为非义务教育阶段的高等教育*分担比相去甚远。　

　　合理的学前教育成本分担机制是以*的学前教育财政投入总量为前提的，如果没有学前教育财政投入总量的限制，*、家庭、社会间的学前教育成本分担比例即使是合理的，也可能导致学前教育的低质量发展。国际范围内通常认定的、有质量的学前教育财政投入指标为：学前教育财政投入占GDP的1%。从OECD(经济合作与发展组织)的统计数据来看，目前大多国家学前教育财政投入占GDP的比例为0.5%-1.1%，而我国只有0.035%。在实施第一个学前教育三年行动计划期间，我国*共追加了2100亿元的学前教育财政投入，使学前教育的财政性经费占教育经费的比例由2010年的1.7%提升到了2012年的3.4%，但相较其他发达国家还很低。即使与俄罗斯（14%）、墨西哥（8%）等金砖四国相比，我国学前教育的财政性支出占比也处于较低水平。　

　　保障*分担比达到50%以上　

　　根据《中国教育经费统计年鉴》的相关数据，1999—2012年间，我国的学前教育成本分担的典型特点是：*分担波动大、比例小，家庭分担比例过高。其中，1999—2009年，*分担比一直平稳增长，保持在60%—70%之间。2010年，*分担比由上一年的69%急剧下降到34%。2011年，*的学前教育成本分担比有所回升，由历史最低点34%上升到42%。　

　　与*分担的波动相对应，1999-2009年，家庭分担比一直低于31%。其中，最高值为2007年的31%，最低值为2006年的14%。而2010年时，家庭分担比一跃成为53%，分担比例超过了50%，家庭承担了更大的压力。2011年家庭分担比虽略有下降，但仍接近50%。　

　　此外，课题组对全国12个省市2358所幼儿园的学前教育成本分担情况进行了实地调研。结果发现，在学前教育三年行动计划执行第二年的2012年，全国范围内*分担比只有40.48%，家庭分担比高达56.99%，社会分担比只有2.53%。家庭承担了过大的学前教育支出压力。　

　　无论根据《中国教育经费统计年鉴》，还是课题组的实际调研数据，在学前教育成本分担上，我国*的分担比例都不足50%。如果进行全口径的幼儿园统计分析，则会发现*分担比更低，因为大多数民办园的家庭分担比都在90%以上，有的甚至高达130%，即家庭不仅承担了民办园的办园成本，也在很大程度上承担了民办园的利润。而从OECD的调研数据来看，大多数国家的*分担比都在50%以上，爱尔兰、新西兰两国*的分担比例则达到100%。在*承担大多数学前教育成本的情况下，家庭的负担就会相对减轻，“入园贵”的问题也会迎刃而解。　

　　优化省际、城乡间学前教育成本分担结构　

　　在教育规划纲要中，我国*提出了发展学前教育的三大任务：普及学前教育、明确*职责、重点发展农村学前教育。在第一轮学前教育三年行动计划期间，我国*也大力推进每个乡镇建立一所公办中心园。然而，截至2013年，课题组在进行全国学前教育成本分担情况的调研时发现，在城市地区，*分担比为40.74%，家庭分担比为56.69%；而在农村地区，*分担比只有29.92%，而家庭分担比则高达68.39%。这一数据表明，学前教育成本分担中同样存在着“马太效应”，即作为优势地区的城市*分担比例高，家庭分担比例低，而作为相对弱势地区的农村，*分担比例只有城市地区的73%，学前教育成本过重地压在了原本就相对弱势的农村家长身上，表现出财政分担上的城乡不公平。　

　　不仅城乡之间存在着学前教育成本分担不均衡，省际差异也很明显，表现为两个方面的特点：一是各省*成本分担情况差距显著，西部*分担比例较高，东部、中部家庭分担比例较高；二是实施学前教育三年行动计划后省际差距呈缩小走向。以2011年为例，除青海和新疆外，其他各省的*分担比都较上一年有所上升。其中，增长幅度超过10%的省份有：山东（21%）、宁夏（18%）、陕西（16%）、河南（13%）、安徽（12%）、江西（12%）、浙江（12%）、江苏（11%）、重庆（11%）。同年，除广东、海南、广西外，其他各省的家庭分担比较上一年有所下降。而降幅超过10%的省份有陕西（24%）、宁夏（15%）、江西（13%）、青海（12%）。　

　　从以上数据可以看出，在学前教育成本分担结构上，城乡之间、省份之间的分担失衡是非常明显的。农村地区、欠发达省份、民办园获得*的财政性经费较少，这就使得原本就处于相对弱势的地区更加困难。虽然实施学前教育三年行动计划期间，省际*分担不合理现象有所缓解，但城乡间、体制间却无明显变化。因此，*需要进一步加大学前教育专项投入，设立学前教育转移支付制度，以保证学前教育成本分担的省际、城乡差异进一步缩小。　

　　建立事权、财权匹配的*间成本分担结构　

　　“国十条”颁布前，我国学前教育成本完全由地方*承担。在城市，学前教育由县级*承担；在农村，学前教育由乡级*承担，中央*无任何形式、任何内容的拨款。2010年后，我国中央、省、地市、县、乡五级*间的分担结构发生了一些变化，中央具有了专项经费，省市级*也有了学前教育专项经费与转移支付制度。从调研数据来看，实施学前教育三年行动计划期间，省级、市级、县级经费投入增量，东部地区最高；中央财政投入增量，西部地区最高；东北部地区五级*的财政投入增量均处于最低水平。　

　　尽管数据表明实施学前教育三年行动计划期间，全国范围内各级*特别是中央、省级、市级*的学前教育财政投入增量确实有了较大幅度的提高，出现了明显的政策性增长，但总体而言，各级*的学前教育成本分担比例并未发生根本性变化。从江苏省2010-2011年学前教育成本的*间分担比例来看，2010年，江苏省财政性学前教育经费中，94.44%由地方*承担，而只有5.56%来自上级*；2011年，97.05%由地方*承担，而只有2.95%来自上级*。　

　　很明显，目前我国五级*间的学前教育成本分担存在着失衡现象，越是基层*，其学前教育支出压力越大。相对于中央、省、市*而言，区县、乡镇*的资源获取能力、财政动员能力都相对较弱。事权、财权不匹配会严重制约地方*发展学前教育的积极性，使得地方*更多选择变通的方式来发展学前教育，不少地方*在发展普惠性学前教育中较多依赖普惠性民办园政策就是明证。　

　　从OECD的经验来看，以色列、智利、奥地利、瑞士、荷兰、意大利、法国、捷克、日本、墨西哥、德国、美国等国家都是采取三级*共担制，只有挪威、冰岛、波兰等少数国家采取地方*承包制。根据“谁受益，谁分担”的原则，各级*都能从学前教育发展中受益，所以各方都应当承担学前教育的相应成本。只有各级*都履行了各自的*责任，完善的*间学前教育成本分担机制才指日可待。

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